剖析义龙热力个案专家为新左旗营商环境把脉问诊

由中国商报营商环境研究中心主办、城市建设杂志社协办的首届“打造诚信政府优化营商环境”研讨会，9月8日在北京召开。
中国政法大学终身教授应松年、国家行政学院法学教研部主任、博士研究生导师胡建淼教授，北京大学法学院副院长、博士生导师、北京大学宪法行政法研究中心副主任王锡锌教授，国家行政学院公共管理教研部副主任、博士生导师、中央组织部全国领导干部竞争上岗考试特聘专家组成员马庆钰教授，以及国务院参事室新闻顾问赵德润，原国务院新闻办秘书局局长王新明，原中宣部政策研究院研究员魏光朗等专家学者、业内人士受邀参会。中国人民大学诉讼案例研究中心研究员、法学博士后姚树举主持研讨会。

“打造诚信政府优化营商环境”研讨会现场

研讨会上，专家学者围绕深入贯彻落实习近平总书记关于加大营商环境改革力度的重要指示精神和党中央、国务院关于持续优化营商环境的决策部署，进一步激发市场主体活力，扎实推动经济高质量发展等专题内容的理论和实践进行了主题发言和广泛深入探讨。

研讨中，与会专家学者针对近年来一些地方普遍存在的新官不理旧账、营商环境逐年恶化等现象，结合内蒙古自治区党委、政府8月31日出台的“优化营商环境工作实施方案”，就如何打造诚信政府，优化营商环境提出了许多建设性意见和建议，会议围绕内蒙古义龙热力公司等民营企业代表在投资兴业过程中遇到的生存发展困扰案例，以解剖麻雀的方式，为企业发展解疑释惑。

据了解，2011年，为改善当地热力不足的状况，内蒙古新左旗政府以配置1亿吨煤资源为优惠条件，通过招商引资的方式，吸引义龙热力公司入驻。义龙热力公司当年即投入1.78亿元建厂铺设管网，并实现当年供热。为此，呼伦贝尔电视台还以《义龙热力暖草原》为题，对义龙热力公司供热项目进行了报道。然而，随着2013年新左旗政府的人事变更，情况开始急转直下。新任领导拒不履行旗政府与义龙热力公司签订的有关协议，擅自将应该由供热企业施工的三级管网工程外包。义龙热力公司多次与旗政府交涉无果。2014年10月2日，旗政府又组织警力，强行将个别领导外包建设的二三级管网接到由义龙热力公司投资建设的主管网上，造成小马拉大车，供热质量下降，引起居民强烈不满。2014年底，央视新闻曝光了新左旗“供暖不足，几千户居民寒冷中过冬”的新闻。

央视曝光之后，新左旗政府自2014年起，每年以企业应急供暖借款名义，支付给义龙热力公司4000万至6000万不等的费用。这些费用，主要用于旗政府各机关事业单位的冬季取暖费，旗政府对供暖企业的煤电补贴费，以及偿还旗政府原欠义龙公司的工程款等费用。而被用在支付政府出动警力强接的供热面积，仅占很小一部分。为此，内蒙古自治区党委第二巡视组2015年在对新左旗进行巡视时，向旗委、旗政府提出了整改要求。巡视过去两年有余，新左旗委、旗政府公开承诺的所有整改措施至今仍未落实到位。更不可思议的是，新左旗政府管理部门为了随时掌控企业，把持企业的自主经营权，时至今日不给企业办理热力公司备案手续，每年的供热季，义龙热力公司都是依照旗住建局开具的“运行指令”进行运营。针对企业供暖的亏损，政府应该为企业补贴多少，该怎样纳税和核算？旗政府管理部门至今都没有正式文件，使企业的财务工作无法正常运转（相关报道详见中国商报2018月8月25日《内蒙古新巴尔虎左旗：被供暖困扰多年的故事》）。

针对这一案例，与会专家学者展开了热烈的讨论。

专家发言摘登：

胡建淼：今年8月24日，习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第一次会议时，特别强调要加强法治政府和法治社会建设，依法防范风险、化解矛盾、维护权益。在现代社会中，政府诚信是社会诚信体系的核心，没有政府的诚信就没有社会的诚信。提升政府公信力，必须确立阳光政府、法治政府、服务型政府、高效政府的新理念，树立诚信政府的新形象，为企业家创新创业营造良好法治环境。因此，在全面依法治国的大背景下，在这里召开今天这样的研讨会可以说非常必要。这是从宏观角度说。

就义龙热力公司与新左旗之间的供热纠纷这一个案而言，因为当初义龙热力与新左旗政府双方签有合同，结果政府不履行合同，擅自同意第三方强制性入网，导致企业取暖费用收不上来，这一情况如果属实的话，那么政府的行为肯定是违法的。因为接入热力管网不仅有技术安全方面的要求，也有合同上的约定。如果双方已有合约在先，那么强制入网肯定是不允许的。

王锡锌：我首先非常同意胡老师刚才讲的，这次研讨会在加强诚信政府、法治政府建设，优化营商环境方面的重要意义。对于义龙热力公司这一个案来说，其中比较明显的是存在违法行政和滥用职权的问题。违法行政主要体现在一是旗政府违反双方协议，擅自同意第三方企业承接后续供热工程，这种行为不仅违反了《合同法》，同时也与政府诚实守信公法上的义务背道而驰。二是旗政府强接私接热力管网，导致企业无法与被供热用户签订收费协议，取暖费多年收不上来，这是对企业经营自主权和财产权的侵害。滥用职权则体现在旗政府动用警力强行接管供热设备，这是涉及到违法行政、滥用警力、滥用职权，甚至是滥用公权利益的行为。这种违法行政、滥用权力的行为，对涉事企业的人身权、经营权、财产权都造成了一定程度的侵害。这种做法，对于区域内的法制环境、营商环境造成了非常恶劣的影响，极大地损害了政府的公信力。

马庆钰：在义龙热力公司与新左旗政府的供热纠纷中，我认为旗政府在其中应负主要责任，供热企业负次要责任。因为事情的起因是政府合同违约问题，如当初承诺配置一亿吨煤田，最后却没落实到位。这些违约行为导致企业经营难以维持、供热服务受到影响等一连串后果。这一事件的实质是政府诚信问题。2016年国务院关于加强政务诚信建设的指导意见中，特别强调各级人民政府在债务融资、政府采购、招标投标等市场交易领域应诚实守信，严格履行各项约定义务。并指出将建立政务领域失信记录和实施失信惩戒措施作为推进政务诚信建设的主要方面，将危害群众利益、损害市场公平交易等政务失信行为作为治理重点，不断提升各级人民政府诚信行政水平。另外今年3月5日李克强总理在作政府工作报告时也强调，政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定，决不能“新官不理旧账”。而在义龙热力公司这一个案中，地方政府显然违背了这一原则。

应松年：刚才各位教授已经说了很多了，我就简单地补充一点。在这一事件中，很明显是地方政府不讲诚信的问题。对已经签订的协议，不仅不很好地履行，而且有意识地脱离，不放在心上，甚至动用警力强接管网。现在很少听到还有这样干事的。这首先是违反了诚信原则，社会主义市场经济第一条原则就是诚信，如果政府不讲诚信，就会极大地损害当地的营商环境。从现在的情况看，虽然政府不讲信誉，做了很多对企业不利的事情，但企业还不准备撤离，还希望在当地服务下去。所以我建议双方还是应通过进一步协商的办法，地方政府首先要做出反省，反思自身在诚信政府建设方面存在的问题，双方通过协商，找到更好地解决问题的办法，以便让企业为当地居民更好地提供供暖服务。

赵德润：我认为几位法律专家的分析是很客观的。现在党中央、国务院都在反复强调建设法治政府、诚信政府，实际上说的就是诚信的问题。春秋时《左传》就讲：信，国之本也，民之所必也。信是国家的根本，是宝，老百姓就靠这个活着，这是老百姓的依靠。孔夫子也说民无信不立。我们看一些文章的引用都说老百姓要无信不立，其实它的原始含义不是这样的，原始的含义孔夫子讲的就是政府诚信。孔夫子的弟子子贡问政，问怎么治理国家，孔夫子讲了兵，实，还有信。子贡就问他三个要去掉一个先去哪一个？孔子说去兵，再去一个去哪一个？去实，留信，把当权者信用看得非常重要。在我们基层有太多说了不算数、新官不理旧账的案例。很多的问题本来都可以在基层解决，但是因为地方政府不作为，或者是乱作为，导致一些群众跑到北京上访。所以我认为政府首先应该做诚信的表率，要遵守契约精神。今天我们通过座谈会和媒体报道，通过舆论监督，请当地政府做一个反思，做错了就勇于认错，勇于改正错误。只有这样才能赢得企业和百姓的信任和尊重。如果企业、政府、百姓大家都讲诚信，都尊重法律，依法办事，许多问题和矛盾都可以在基层得到解决和化解。

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